子どもプラン 保育園の新運営形態で考えるべきこと

 第三次子どもプラン中間報告が公表され市民ヒアリングが行われた。このヒアリングの会場に二回ほど出かけてみたが、最も質問や意見が多く出されたのが「公立保育園の運営形態の見直し」についてだった。

 しかし、説明も市民からの質問も何か焦点がぼけているように思えてならなかった。それは、プランの表現が一番の課題だと思うが、保育園に民営化という文字があるから反対というステレオタイプの対応がその大きな原因ではないかと思った。

 今、問われているのは待機児対策が急務であり、対策には保育園、保育士を増やさなくてはならない。しかし、その保育園、保育士は公務員であるべきか。企業への民間委託をすべきか、それとも中間策で行うかだ。
 
 なによりも、民営化がそもそもの問題ではないはずだ。子どもの環境をどうするか、どのように達成するかがプランの目的。公か民かはそのツール、手段なのだ。目的をまず考えるべきなのに、ツールで混乱しているように思えてならない。
 食事をするのに、ハシがいいかスプーンがいいかの議論は、どのような食事にするか、予算を含めて考えるべきだと思う。

 何が問題なのか。私なりの“焦点”の整理をしてみたいと思う。


 ■運営主体、見なおしの理由と営利企業の問題点

 ヒアリングや議会での市の説明から、なぜ運営形態(運営主体)の見なおしが必要なのかまとめてみる。

○市として、何よりも保育園の待機児をゼロにしたい。
○しかし、保育園、保育士を増やすには費用がかかる。
○市の長期的な財政見通しは、良くない。
 例えば、上下水道、クリーンセンター(ごみ焼却場)、学校の建て替えなど大型の都市整備費用が1000億円以上見込まれている。
 高齢化が進むことで福祉予算が必然的に増える。
○公立保育園への国からの補助金がなくなったが民間にはある(※)。
○新運営主体に委託することで、財源を他の子ども施策へ振り向けることができる。

 これらのことから、保育園を民間委託に、となるのだが、多くの自治体では営利企業(株式会社など)も含めて入札で委託することになり、下記の問題が起きている。

○低価格競争となり、結果的に保育士の給与を下げざるを得ない。
○そのため、継続して保育士が働くことができずに質の低下へとつながる。
○給与が高くなりがちなベテラン保育士が働くことが難しい。
○運営基盤が脆弱な企業が多く、倒産の可能性もある。
○公設から民間へと移管されると、保育士が全員入れ替わり子どもが不安になる。
○保育内容に市の関与ができなくなる。

※小泉改革の官から民への流れで公の保育園への直接補助がなくなり、補助金相当額は、地方交付税交付金に加えられて自治体へと配分された。地方分権の考え方から、地方が独自に補助金を活用できるようにが趣旨だが、実際には国の支出を少なくする狙いもあった。しかし、財政の余裕がある武蔵野市は交付金の不交付団体であるため、公立保育園運営費の補助金がなくなったことになる。同時に、公立保育園を新設するさいの補助金がなくなり、民間には残されている。現状で、民間園には一園あたりおよそ2000万円の補助金が得られる。

 ■新運主体のメリット、デメリット

 そこで、公営と民間の中間である運営主体で保育園をとの考えが出てくることになる。
 市が想定しているのは、市が出資する財団法人だ。そのメリットは下記。

○市の関連団体なので、現在の保育士を出向させることができるため、保育士の入れ替えが少なくなる(市の想定では、通常、新年度にある配置換え程度)。
○現在のベテラン保育士がそのまま、保育にあたることができる。
○市が財政面を支えるので安定した経営ができる。
○市の関与ができるので保育の質を担保できる。
○新たな運営主体で保育士を正規雇用する。

 デメリットとして考えられるのは、下記だろう。

●営利企業に委託するよりもコストがかかる。
●市が出資し安定するので、向上心がなくなる可能性がある。
●コスト意識がなくなる可能性がある。

 デメリットは、全国の第三セクターなどでの問題と同様だ。しかし、この方式は、文化事業団やスポーツ振興事業団で武蔵野市では古くから行われている手法で、財務評価などもで大きな課題はないとされている。

 
 ■官製ワーキングプアで支えられている公立保育園

 ヒアリングや議会では、財団でも民間に変わりはない。あくまでも公立にすべきとの意見があった。
 しかし、現実の公立保育園がどのようになっているだろうか。

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 画像は、今年の三月にあった21年度予算特別委員会で資料請求して出されたデータだ。 各公立保育園の正規職員の人数と嘱託、アルバイト、パート別の非正規職員の人数が分かる(アルバイトやパートは毎日の勤務ではないので人数としてカウントし難いため、計の欄には計上されていない。保育士以外にも給食などの業務がありすべてが保育士ではない)。
 職員数を見ると、一保育園の約三分の一が嘱託保育士などの非正規である現状が分かる(保育士と書いたが、保育士以外の職員数も含めれているとの指摘があり記載を変更。保育園は保育士だけでなりたつのではないので、いずれにせよ、非正規の役割は大きい)

 正規保育士の平均給与は、細かな規定は別として他の職員と基本は同じなので1人当たり年額で739万4000円(給料+職員手当+期末・勤勉手当。退職金の積立にあたる額は含まない。市報むさしの平成20年12月15号より)。

 嘱託保育士は、これも予算特別委員会で請求して出された資料にあるように、
月額で19万2800円だ(一歳児付/週35時間)。嘱託は、原則として昇級やボーナスはなく単年度の契約。単純に12ヶ月をかけて年収とすると231万3600円。syokutakuこれは年齢や経験年収は関係なくすべての嘱託保育士は同額だ。
 

 つまり、年収で三分の一にも満たない嘱託保育士やパートやアルバイトも含めた非正規職員が今の公立保育園を支えていることになる。今後、定年で正規保育士が辞めていけばさらに比率は多くなるだろう。

 公立というと聞こえは良いが、官製ワーキングプアとも批判されている非正規の保育士で支えられている公立保育園をさらに拡大すべきなのだろうか。

 市の説明では、この非正規を新運営主体で正規雇用したい、質を上げるには正規雇用が必要としているのに、だ。

 多くの保護者は、自らが働いていることで子どもを保育園に預けている。その保育園の非正規職員という保育士、より悪い労働条件の保育士をさらに拡大させて預けるべきか。このことも問われるはずだ。

 ■公務員を増やすべきか

 財団法人でも民営化。だから反対と主張される方に、この官製ワーキングプアをどうするのかと聞いてみた。すると、保育士全員が、公立で、つまりは公務員になるべきという趣旨の話をしていた。

 確かに、保育士全員が公務員(市職員)なら雇用は安定できるし、質を高めることはできるかもしれない。だが、多くの保護者は納得するのだろうか。市民合意で、全員を公務員にしようとなれば納得するが、私はまずあり得ないと思う。

 
 東京都総務局行政部区が持つ平成19年度市町村財政比較分析一覧表を見てみる。ここでは、多摩の各自治体と武蔵野市を簡単に比較ができるのだが、注目したいのが、人口1000人あたりの職員数。市職員が多いのか少ないのかを比較できるデータだ。
 
 このデータを見ると、人口1000人あたりの職員数は市町村平均で5.83人、26市平均で8.8人。これに対して武蔵野市は7.14人と多摩地域で最も多いことが分かる。
 上記の公立保育園の正規職員の平成20年度数値を見ると総数は229人。約1000人の市職員の23%が保育士でもある。

 国家公務員を100として市職員の給与がどの程度かを見るラスパイレス指数では、26市平均102.07に対して、104.3と多摩26市では二位という順位だ。

 給与は仕事に対する対価であり、良い仕事をして納税者に納得してもらえれば良いことであり、高い安いは単純に評価できないと思うが、財政状況が右肩上がりに好転するとは思えない現状で、市職員を増やすべきか、との大きな問題が浮き上がることになる。

 ■財政は将来も豊かだろうか

 財政力指数が、1.65と財政力が豊かだから公務員を増やしても大丈夫と受け取れる質問がヒアリングであった。
 平成19年度市町村財政比較分析一覧表で財政力指数を見ると、確かに武蔵野市は1位であり、他の自治体に比べれば財政的には豊かと言える。

 財政力指数は、武蔵野市の規模で想定される標準的な税収に対して、実際の税収はどの位あるかを示す数値だ。言い換えれば、標準的な税収で標準的な行政サービスができることであり、1.65であれば、標準的な行政サービスの1.65倍が行われていることになる。

 ここで注意しておくべきことは、1.65倍の税収が余っているのではなく、実際に各種の事業が行われていることだ。新たなことをする、あるいは、新規に職員を採用するとなれば、その分をどこかで削る必要があるはずだ。そうでなければ、市の貯金である基金を切り崩す、あるいは借金である債務を増やす。あるいは、景気が好転することを待たないと、武蔵野財政は下り坂となってしまう。後先を考えなかった国と同じことをすべきだろうか。

 特に人を雇用するのであれば、定年までの生涯給与も考えるべきだ。市の財政が、今は何とかなるが、10年先、20年先は分からないで考えるべきではない。

 このことを考えれば、市と関連がない民間企業に委託して、コストを大幅に削減する。あるいは、さらに悪くなれば、市と関連がないので委託自体も止めることができるえる民間委託が財政だけを考えればベストの選択とも言えるだろう。

 では、民間の保育士の給与はいくらだろうか。
 年収ラボによると、保育士の平均年収は322.5万円だ。平均勤続年数は7.7年と長く働くことでもできていない。
 
 武蔵野市は、民間認可保育園へ市独自の補助を行っており、この年収よりも恵まれてはいるが、一般的な民間保育士のような給与とすることは、保育の質を良くすることを考えれば避けなくてはならないはずだ。
 しかし、民間保育園の保育士も含めてすべて上記のような公務員、もしくは、公務員と同じ待遇にするべきだろうか。可能ならいいが、市の財政はほかの業種の給与と比較すれば、難しいと言わざるを得ない。

 そのために今回のプランでは、一般的な民間委託と公立の中間策となる新運営主体でとなるのだと思う。

 
 ■新運営主体の給与

 新運営主体で雇用する保育士の給与はいくらになるかは分からない。現時点で、設立自体も明確になっていないため仕方がないが、武蔵野市が出資している財団法人の人件費を考えれば、ある程度は想定できるだろう。

 例えば、武蔵野プレイスは市が出資する財団法人で運営する方向が示されているが、平成20年3月に公表された管理運営指針によれば、年間人件費として正規職員17名分を1億1600万円と算定している。これを17で割ると約682万円となる。これがそのまま給与とはならないが、600万円程度を市は想定していることになるだろう。

 年収ラボによる保育士の322.5万円、さらに年収ラボによるサラリーマン平均収入は437万円(男性平均542万円、女性平均271万円)や国税庁による平成20年分民間給与実態統計調査による平均年間給与430 万円(男性533万円、女性271万円)を考えれば、この額がそのままになるとは思えないが、この給与での労働条件は、公務員に比べれば低いが、一般的には良いと判断できると思う。

 結論から言えば、待機児対策などで保育園の数や保育士を増やさなくてはならない。しかし、公務員では給与が高すぎるし市民に納得は得られないだろう。公営では補助金も得られない。

 ならば、公務員並の給与は払えないが、一般的な民間のような低賃金、不安定な雇用ではなく、生活できる給与を補償して保育にあたってもらうために、新運営主体に保育園を委託したいというのが、今回の新運営主体、運営形態の見なおしと考えるべきではないだろうか。

 ■公立保育園改革の行き先は民営化だった?

 武蔵野市では「公立保育園改革」が行われてきた。コスト削減が求められる中で、非正規職員の割合を増やすということで民間委託をせずに公立を残す「武蔵野方式」というものだ。

 この改革について、平成18年に事後評価である「武蔵野市公立保育園改革評価委員会報告書」が出されている。

 この報告書には、『「武蔵野方式」にも多くの課題が残されており、とりわけ、公民格差、正規=非正規格差は、利用者に対するサービスの向上という根本目的に照らして正当化できるものではない』と指摘があり。さらに、
『今後の保育のあり方に関する明確なビジョンを指し示し(中略)「国内有数の質の高い保育」の実現を目指さなければならない。その過程で、保育のガバナンスの形態としての「武蔵野方式」では限界があると感じられる事態は、十分に生じ得ることであり、その場合には、ガバナンスの形態を抜本的に再検討しなければならない。「武蔵野方式」に代わるガバナンスの選択肢としては、例えば、

ⅰ 公立園のままとするが、職員を大幅に非正規化する
ⅱ 地方独立行政法人を設立し、そこに公立園を移管する
ⅲ 社会福祉法人などの公益法人を設立して、公立園の運営を委託する

などの形態が考えられる。しかし、現状以上の非正規化を推進した場合には組織マネジメントに多くの困難を生ずることが予想され、保育の質の低下に対する深刻な懸念を招くであろうから、ⅰが適切な選択肢であるとは考えがたい。また、ⅱ、ⅲの中間的な選択肢も、その実効性がどの程度のものとなるかについては疑念を払拭し得ないところであり、結局は、民営化が検討されなければならないであろう』

 とある。

 つまり、民営化は避けられないとすでに指摘されていたのだ。

 だが、財団法人という新運営主体に委託との新たな方針を検討しようと路線が変更になったのが、今回の提案だろう。「武蔵野方式」の前市長から、現在の邑上市長が代わったことも大きな要因だと思う。

 ■論点の違い

 ヒアリングでは、市の考えていることとは異なるような理解が広がっていることも気になった。

 それは、今の公立保育園の保育士がいなくなる、あるいは給与が下げられるとの思っていないかということだ。

 現実的に考えれば、市で雇用している職員を簡単に解雇することはできない。俗に言う、生首は切れないということ。だがら、待機児対策でなどで増えることになる保育士が対象になるのであって、今の公立保育士は今のままで勤務することになる。市が関与する組織であれば、今と保育士は変わらない。

 公立保育士の給与は、市との労使交渉できまること。運営主体の設立は直接には関係しないので、これも現状と変わらない(将来的には分からないが)。

 究極的なことを言えば、今の公立保育士が民間並みに給与を下げるから公立を守ろうとなれば話は変わってくるのだが、どうなのだろうか。

 平成17年9月6日に、公立保育園改革計画評価委員会による市民の集いが行われているが、その中での議論に以下がある。

『Q そもそもコストが高ければ職員の給与を下げれば良い。また、保育士が1000万円もらっているのはおかしいという前市長の発言は職種差別ではないか。

A そういった議論は全てあり方委員会で議論してきた。特にその中で、園長会から民営化をせずに、職員の給与を下げずに、公立保育園のまま一定の合理化の下やっていきたいという意見を特に重要視して、その方向で答申を出した。武蔵野市がやらないというものをやれというのは非現実的だ』

 かつて、公立保育士の給与は検討したが、下げることはせずに、非正規を増やすという選択をしたのが今の公立保育園なのだ。

 また、中間報告には全園が一斉に委託されることは記されていない。さらに言えば、検討をするのであって委託を決めたのでもない。

 保護者が保育園に何を求めるのか。安心して子どもが育つことができる環境はどのような条件が必要なのかを明確して考えるべきだと思う。公務員だから、民間だからではなく、何よりも保育士が安定して働くことができる環境を整えることが質への第一歩であり、それは、公務員でなくてもできることだと思う。安すぎる給与は論外だが、世間並み、生活が安定できる給与で納得してもらうしかないのだと思う。

 市は武蔵野市の民間認可保育園を高く評価している。であるなら、その民間認可保育園への支援もさらに考えるべきだろう。以前、民間保育園の財務内容を伺ったことがあるが、決して安心できるとは思えなかったからだ。

 高い給与に合わせて運動する理屈は分からないでもない。誰だって給与は高い方がいいに決まっている。しかし、現実のほうが優先されるべきだ。保護者も保育士も行政もすべてを満点にできることはないのだから、どこで折り合いを付けることが、持続性も含めて、子どもの環境としても、もっといいのかを考えるべきだ。反対だけ、高い給料がいいだけでは、物事は進まないと思う。

 ■認可以外の保育所

 ヒアリングでは、公立保育園に感心が高かったように思うが、認証や認可外保育所との差のほうが、実はもっと問題だろう。

 私はかつて、当時でいう無認可保育所の理事になったことがあるが(保育をお願いすると理事になる保育所)、そこでの保育士の給与は年収が約100万円というものだった。4月になると、子どもが認可保育園に入園してしまうため、子どもが少ない4月から8月ぐらいまでは仕事がないので、多くの保育士には他でアルバイトをしてもらうような状況だった。

 20年も前の話なので今とは違うかもしれないが、認証も含め、恵まれた環境、仕事を続けられる雇用条件ではないはずだ。このような子どもの環境への対応も考えるべきだ。
 保護者にとっても、月に7万円(※)もの保育料を払っているのは納得できないだろう。認可に入れた、入れなかったで保育料が変わってしまうのは本来であればあってはならないことだとも思う。

 (認証保育所は3万~7万2000円が保育料。月160時間利用。0歳児のケース。鈴木亘学習院大学経済学部教授調査による『「認証保育所の運営状況に関する調査」結果報告書』より。月160時間を月22日で割れば一日あたり7時間強。フルタイムで働いている場合は、当然ながら最大値の7万円程度になるはずだ。武蔵野市の認可保育園保育料は、最大で5万7100円)

 ■結論。現実を考えれば、ベターな選択だ

 中間報告で示された新たな運営主体への委託について、私は評価できるし同じ思いだ。

 財団は民間といえば、民間。しかし、競争原理が働く民間でもない。公と民の中間が策で持続可能な保育園にしようとの考えだからだ。

 公務員保育士で、との主張も理解できなくはないが、現実的には無理な話だろう。市民が納得するとは思わないからだ。

 保育士に公務員と同じ給与を個人的には払いたいが、民間との給与比較や市の将来的な財政を考えれば、削減をせざるを得ない。しかし、競争原理による安価な給与にはすべきではない。このことを考えれば、決して満点とは言えないだろうが、現実的に市全体の持続可能性もも考えれば、新たな運営主体はベターな選択だからだ。

 また、市が正規に雇用するとなれば、正規の公務員か嘱託などの非正規しかない制度の問題もあり、他の選択肢を選ぶざるを得ないこともある(期限を切って公務員と同じ給与を払える制度はある)。 

 ■新たなビジョン

 公務員の給料を削ることで、その財源を他の保育園に振り向けたいという今回の市の考え方は、具体的なことまではは分からない。だが、認証や認可外への補助財源にすること、さらに、公立保育園改革では、各保育園への保育士の配置基準が下げられ保育士数が少なくなったことなど元に戻すことも考えるべきだろう。

 市財政が、はたんしているような状況では選択できないが、他の自治体に比べれば財源に余裕がある今だからこそ、より良い新たな保育、子ども環境を創りだす。公務員ではないが、“新たな公共”“公的な保育”にするから保護者も市民も一緒に考え、やっていきましょう、とのビジョンと熱意を示すべきだとも思う。保育は行政だけが担うのではないはずだ。このことは、混迷する日本へも刺激になると思う。

 今回の新たな運営主体は、公立保育園改革評価委員会報告書でのⅱ、ⅲにあたることになり、疑念があるとされているものだ。これを払拭し子どものためにやり遂げるという熱意。そして、これが武蔵野の新たなビジョンだと市は言い切るべきだ。新たな方向へ舵を切れるかどうか。同時に市民も考えるべきだと思う。
 

【参考】
「第三次子どもプラン武蔵野」中間報告及び同概要版